诉公路管理部门对公路管理不善造成损害而请求赔偿应作何种案件受理_

诉公路管理部门对公路管理不善造成损害而请求赔偿应作何种案件受理

作者：刘跃南鞠晓雄发布时间： 2003-06-25 14:16:41

近几年来，广东省广州市两级法院受理了多起公路因管理不善而致人损害的赔偿案件。经该市两级法院处理的这类案件(案件摘要附后)根据损害发生原因可以分为以下几种类型:

（一）因公路设施标志缺乏而致公路使用人（驾车人）违章驾驶或正常驾驶发生人身伤害，如：案例一，案例五。

（二）因公路有障碍物而致公路使用人（驾车人）躲避不及发生人身伤害，如案例二。

（三）因公路有障碍物而致公路使用人（驾车人）正常驾车发生对公路行人的人身伤害，如案例三。

（四）因在公路施工（砍伐公路树木）而致公路使用人（驾车人）躲避危险发生交通事故造成人身伤害，如案例四。

这类案件具有以下共同特点：

（一）公路属于公共财产、公共设施，具有法定管理职能部门或法律、法规授权的管理机构，如公路管理由交通主管部门实施；高速公路法律、法规授权专门的高速公路管理公司管理。

（二）公路使用人（驾车人）使用公路致人损害或自身发生人身伤害的原因是相关的管理职能部门对公路管理不善。

（三）损害结果与相关的管理职能部门的管理不作为有直接的因果关系。

（四）符合财产侵权责任的法定构成要件。

（五）原告（受害人）在向法院提起诉讼时，均以公路管理机关为被告，诉请民事赔偿。

目前，法院对这类案件的处理具有以下特点：

（一）将案件定性为民事纠纷案件，因而在程序上根据民事诉讼法相关规定按民事诉讼程序审理，在实体上根据民事侵权损害责任的法律规范进行判决。

（二）不同的法院对性质相同的案件所作的判决在民事法律规范具体条款的引用上不统一，责任主体（公路管理部门）承担的民事赔偿责任标准、具体责任也不统一。

（三）一审判决一般不能生效，须经二审。

公路管理部门对法院已经处理的这类案件持相当大的异议。公路管理部门认为，此类案件在性质上属于行政纠纷，公路管理部门对公路管理不善是行政不作为行为，公路管理部门所承担的法律责任应当是行政法律责任，即便依法应对有关受害人承担赔偿责任，也应是行政赔偿责任，而不是民事赔偿责任，此外，从法院已经处理了的案件处理结果看，公路管理部门承担大大高于国家赔偿（行政赔偿）额度的民事赔偿责任，将造成国有资产的流失，因而建议法院应将这类案件作为行政赔偿案件处理，公路管理部门依法应承担法律责也应该是国家赔偿责任（行政赔偿责任），按照国家赔偿法的规定赔偿。

我们经过研究，认为广州市公路管理局的建议部分理由成立，此类案件作为行政案件处理较之作为民事案件处理，从理论上讲，更为恰当，理由更为充分，从现行的法律规定上讲，法律依据更为充足，更符合立法精神。具体理由分述如下：

一、公路管理部门具有对公路管理的法定职责，公路管理不善属于行政不作为。公路管理部门的法定责任的法律依据是：《中华人民共和国公路法》第二十条规定，“县级以上地方人民政府交通主管部门应当依据职责维护公路建设秩序，加强对公路建设的监督管理”；《广州市路政管理条例》第五条规定，“广州市公路局本市公路路政管理的主管部门”；《广州市路政管理条例》第七条规定，公路路政管理机构的职责包括“……（三）交通标志、标线、绿化的设置和管理；（四）保持路况良好、组织人员排除突发的危险路况；（五）维护公路养护、施工作业现场的正常秩序……”。可见，公路管理部门对于公路进行管理，行使的是行政职权，担负着维护公路的行政职责。因此，公路管理机关对公路保养及路况安全疏于管理的行为，例如未能及时清理路障、未按规定设置、维修、加固交通标志和设施、未对公路设施做好安全防护、公路作业未按国家标准设置警告、导向等标志、未及时清理公路等行为属于行政不作为，给公民造成损害的，公路部门应当承担国家赔偿责任。此外，从上述法院已处理的案件看，广州市两级法院在判决中均肯定了公路管理局具有对公路的行政管理职能，因公路管理不善而致人伤害，属于行政不作为而导致承担赔偿责任。

二、行政不作为而承担行政赔偿责任在行政法理论上成立，有关司法解释对之已予以确认，这为行政不作为应当承担行政赔偿责任扫除了理论、法律依据上的障碍。从现行的《国家赔偿法》的关于行政赔偿的范围规定看，“死的法律条文”似乎并没有将行政不作为规定为行政赔偿的可诉范围和行政机关承担行政赔偿责任的范围，但行政赔偿的归责原则是违法原则，也就是，只要行政主体违法行使职权侵犯行政相对方合法权益造成损害的，就应当承担国家赔偿责任（行政赔偿责任），而行政不作为跟违法的行政作为一样具有行政违法性，是违法的行政行为。行政不作为的违法性体现在行政主体不履行法定职责。因此，行政不作为承担行政赔偿责任，在行政法理论上并不存在障碍。从法律依据上看，2001年6月26日最高人民法院审判委员会第1182次会议通过的法释[2001]23号《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》，尽管针对的是公安机关不作为的行政行为，但应当被理解为适用所有的行政不作为。因此，行政不作为承担行政赔偿责任，不存在法律依据上的障碍。

三、法院以前将这类案件按民事案件处理，是基于我国当时的侵权责任赔偿法律体系，在当时的法律规定框架内是可行的，但随着我国法律体系的逐步完善和发展，行政赔偿责任脱离了传统的民事侵权赔偿责任体系，在法律制度上侵权责任体系已分化成两个相对独立的责任体系，即平等民事主体之间的民事侵权赔偿责任和行政侵权责任体系，因此，在目前的法律框架内，这类案件不能按照传统的法律规定----《民法通则》和传统的司法习惯思路、司法程序----民事诉讼来处理，而应按照行政侵权赔偿责任的有关规定---《国家赔偿法》和现行的司法审查思路、司法程序----行政诉讼来处理。在《中华人民共和国行政诉讼法》和《国家赔偿法》未施行之前，所有的侵权赔偿责任规定在《中华人民共和国民法通则》之中，换而言之，《中华人民共和国民法通则》同时规定了行政侵权赔偿责任和平等主体之间的民事侵权赔偿责任，司法实践也因此将所有的侵权赔偿责任案件归之于民事案件，形成固有的司法传统。事实上，随着《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的施行，《民法通则》有关行政赔偿责任的法律规定已经被取代而废止（尽管不是明文废止，但根据新法优于旧法的法律适用原则，形成事实上的废止）。这种情况《民法通则》第131条尤为典型，该条规定“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任，”将行政赔偿责任定性为“民事责任”，但《行政诉讼法》《国家赔偿法》施行后，行政赔偿责任还原了本相，不再在法律上“错称”为“民事责任”，《民法通则》第131条自然废止。顺便提及的是，实践中将这类案件作为民事案件处理，一则反映了我国法律体系的不合理、不科学，立法上及时清理相互冲突的法律规定工作作得不够，二则反映了我们司法工作者对法律适用的原则、对新法精神的理解不正确，对法律及其变迁的整体掌握不够，在三大诉讼的精确分类及其全面把握上出了问题。

四、这类案件如果像法院已经处理了的案件那样作为民事案件处理，追究公路管理机关的民事赔偿责任，在民事法律适用上将出现标准不统一、法律依据不统一的混乱司法格局，并且在立法上《民法通则》关于《侵权的民事责任》的有关规定远远不足以解决司法实践中类型多样、情况复杂的这类案件，民事审判将存在适用法律的困难。在已有的几则案例中，其判决依据适用法律显属不当。案例中要求公路管理部门承担赔偿责任时，法律依据一般是适用《民法通则》第106条“……公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任”，或者适用第125条“在公共场所、道旁或者通道上挖坑、修缮安装地下设施等，没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应当承担民事责任”。《民法通则》第106条规定的是一般侵权责任，第125条规定的是特殊侵权责任。在部分案例中，有的判决适用了106条，有的适用了125条，有的则同时加以引用，有的判决干脆规避了实体法的引用，含混地下判。这反映了法院在审理该类案件时适用法律的混乱与无所适从。此外，上世纪八十年代中期制订的《民法通则》疏漏颇多，已远远不能适应现代社会的发展需要，新的《民法典》的制订在全社会已形成共识，但在新的《民法典》尚未出台之前，法院不得不面临适用法律依据不足的窘境。但如果这类案件作为行政案件处理，上述两种情况均可避免。尽管目前行政赔偿诉讼的法律规定仍需完善，但相对民事赔偿诉讼而言，法律依据的冲突较少、较为统一、较为完备。

五、将这类案件定性为行政案件，适用《行政诉讼》、《国家赔偿法》审理此类案件符合司法审查制度的目的和行政管理实践要求。司法审查制度（行政诉讼）的目的是保护行政相对人的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。既然我们承认这类纠纷产生的原因是公路管理机关的“行政不作为”，那么，只有通过行政诉讼，才能实现保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督公路管理机关依法行使行政职权（“行政不作为”）的目的，而民事诉讼本身既不具备上述目的，而且事实上也实现不了上述目的。从行政管理实践看，由于国家赔偿款属于国家财政拨付，民事赔偿不由财政列支，公路管理机关事实上无法承担，公民依据法院民事判决所享有的权益往往难以兑现，如法院判决公路管理机关承担国家赔偿责任，不仅能使公民的合法权益真正得到充分地实现，而还能使有关国家机关依据行政机关使用行政赔偿款的情况，发挥监督公路管理行政机关依法行政的功能作用。

附：经广州市两级法院处理的这类案件简介

案例一

[案情]：2000年6月20日中午时分，胡少琼驾驶摩托车从番禺区南村镇返海珠区，途经南村镇兴业呼与迎宾路交接处右转弯入迎宾路，当时天下大雨，路面已被水浸没，胡少琼在未清楚路况的情形下通行，以致连人带车跌入没有设置警示标致及护栏的公路排水沟内溺水死亡。经查，事故发生地点的迎宾路及路旁排水沟是番禺公路局管理，南村兴业路及该路与迎宾路的交接口由南村镇政府兴建。胡少琼的法定继承人（胡少琼的妻子及儿子）就胡少琼的死亡赔偿问题向法院提起诉讼，要求番禺公路局、南村政府赔偿胡少琼死亡补偿费、丧葬费、误工费、摩托车损失、手机及精神损失共计129676.17元，

[一审法院判决]（番禺区法院）

一审法院认为，番禺公路局作为番禺区迎宾路及公路排水沟的管理人、养护人，理应对路上的一切设施进行管理及养护，以保证公路经常处于良好的技术状态。南村政府作为兴业路及兴业路与迎宾路交接口的兴建者，理应对交接口涵洞处的排水沟地地方设置护栏及警示标志，但两被告均没有对涵洞口的排水沟地方设置护栏及警示标志，胡少琼在下大雨，雨水浸没路面的情况下，没有停车察看路况确认安全后才低速通过，致使跌落路沟溺水死亡。对此事番禺公路局、南村政府应负主要过错责任，死者胡少琼承担次要责任，胡少琼的法定继承人既享有胡少琼的权利，也应承担其义务。根据《中华人民共和国民法通则》第一百一十九条、一百二十五条、一百三十条、一百三十一条的规定，作出如下判决：被告广州市番禺公路局、广州市番禺区南村镇人民政论于本判决发生法律效力后三天内赔偿给原告的亲属死亡补偿费、丧葬费、误工费等合计64255.5元，两被告各负担32127.75元。二、驳回原告其余诉讼请求。

判后，番禺公路局不服，提起上诉。

[二审判决]

二审人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款（一）项及《最高人民法院关于民事经济审判方式改革若干问题意见》第三十六条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判；本案二审受理费50元由上诉人番禺公路局负担。

案例二

[案情]：2000年6月9日原告刘冠彬无证驾驶无牌照二轮摩托车经人和多元化方华路（高增路段）由东往西行驶，因避免后面车辆追赶，不慎撞向竖立在人和镇方华路（高增路段）靠右第四车道距路肩80—90公分处路面上的电信用水泥线杆，造成重伤。据查，1996年5月30日广州市公路局与广州市白云区人和镇政府签订关于合作改造江石线人和镇段公路（方华路）为普通二级公路的协议书，约定由广州市白云区人和镇政府负责道路红线内的征地、拆迁、青苗补偿、报建手续和具体的施工及其费用。广州市公路局则主要负责公路的勘察设计、水泥路面施工、绿化、交通工程的施工、组织主持工程交工验收和竣工验收。1996年12月5日，被告广州市白云区人和镇政府与被告广州市电信局下属市话处、被告广州市公路局北郊分局签订协议约定，建路方广州市白云区人和镇政府、广州市公路局北郊分局的责任为，确保现用通信电缆和管道等通信设备的安全，负责引上横跨管道及地面线路的迁移费用，广州市电信局下属市话处的责任为配合建路部门做好横跨管道的建设，及时迁移地面空缆线等。

白云区法院判决

（法院判决依据及判决结果因所提供的判决书缺页，无法作摘要，故从略）

案例三

[案情]：2001年1月16日下午18时许，原告陈玉喜（羊城武馆学员）与羊城武馆教练员周小宝一起，从市场上购物返回信息住处，途经被告属下钟落潭道班所管理的公路段，在沿公路边行走时，跌进路边一个用于排水但未加盖上盖、旁边未设置警示标志的三角形坑井中，当时除腿部擦伤外，未发现严重损伤。次日早上，教练发现陈玉喜腹部不适，送钟落潭医院治疗，由于伤势严重，转到人和华侨医院治疗，经诊断为脾脏破裂，行脾脏切除术，住院治疗9天，用云医疗费696134元，期间由一名亲属护理。

[法院判决]（花都区法院）

人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》条二百三十二条，《中华人民共和国民法通则》条一百零六条条二款、第一百一十九条的规定，判决如下：

一、在本判决生效之日起10起，被告广州市公路局北郊分局限性赔偿陈玉喜医疗费、鉴定费、住院伙食补助费、护理费、残疾者生活补助费、交通费、精神损失费共计45358.18元。逾期履行，则按中国人民银行同期贷款利率双倍支付迟延履行期间的债务利息。

二、驳回原告其他诉讼请求。

案例四

[案情]：1998年10月7日7时35分，林长文与其妻陈丽华及同村村民梁桂娥等五人在广州市花都区炭步镇卖完西红柿后，沿花都大道由东往西回三水市，途经华岭村路段时，林长文突然连人带车向右侧跌倒，头部出血，送医院抢救无效死亡。死亡原因是重度颅脑损伤。在林长文受伤时，由司机伍某驾驶粤A00442大货车由花都区往三水市方向路过该路段，该货车经事故发生路段时，其前方小车道上有数块黑色石头。事故发生后，在路段外发现一块沾有可疑毛发和血迹的石头。

原告诉称，公路部门没有及时清理路面石，造成行车辗压石头弹起致人死亡，提起人身损害赔偿诉讼，要求花都区公路局与货车所属单位共同赔偿死亡补偿费与被扶养人生活费，合计20万元左右。

[审判]（白云区法院）

林长文是否被粤A00442大货车经过时辗起石头击中受伤致死的事实是本案争议的焦点。公安机关对本事故的调查收集各种证据进行综合分析后，作出了死因不明的结论，法院予以采信。原告无法提供直接证据证明林长文的死亡是由公路飞石导致以及证明与被告的侵权行为与损害结果有因果关系，法院对原告所称事实不予确认，依归照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，驳回原告的诉讼请求，案件受理费用50元由原告承担。

案例五

原告：张运城、黄彩英

被告：张醒雄（货车司机）、萧亮忠（伐木工人）、广州市公路局东郊分局（委托伐木人）、广州市公路局（东郊分局上级机构）

[案情]：2000年9月8日10时许，原告之一张某驾驶两轮摩托车，车尾搭载妻子黄彩英（本案另一原告）和女儿张嘉玮，行驶在广汕公路长平路段。萧亮忠按其与广州市公路局东郊分局签订的协议，在该路段施工砍伐路边树木。一棵树被砍伐后倒向马路，原告见状为避让倒下的树，立即改道驶入对向车道，遂即与本案另一被告张某驾驶的小货车迎头相撞，造成两原告受伤，其女儿张嘉玮死亡。故原告提起侵权损害赔偿的诉讼请求。

[审判]

法院认为原告没有遵守交通规则贺驶摩托车，被告张某在事故中疏忽大意，两者对损害结果的发生均有过错。被告萧亮忠在路边伐木时没有采取有效的保护措施防止险情发生，亦应承担侵权责任。加害人和受害人的行为是损害的共同原因，应根据各自的行为确定各自的责任，分担经济损失，即被告萧亮忠、被告张醒雄、原告张运城各自承担60%、15%、25%的经济损失。广州市公路局东郊分局作为独立的法人，其与萧亮忠签订的砍树协议实为行政合同，就对萧亮忠的履约行为负看管义务，应对被萧亮忠的赔偿责任承担连带责任。广州市公路局非侵权人，无须承担侵权责任。

[一审判决]（白云区法院）

依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条，《中华人民共和国民法通则》一百零六条第二款、第一百一十九条，第一百二十五条，《道路交通事故处理办法》第三十五条、第三十六条、第三十七条之规定，判决如下：（一）被告张醒雄分别赔偿原告张运城、黄彩英医疗费、误工费、住院伙食费、护理费、残疾者生活补助费、交通费、法医鉴定费、精神损害抚慰金246188。66元和13281。83元；（二）被告张醒雄赔偿原告张运城、黄彩英医疗费、丧葬费、死亡补偿费、交通费合共6807。76元；（三）被告萧亮忠分别赔偿原告张运城、黄彩英医疗费、误工费、住院伙食费、护理费、残疾者生活补助费、交通费、法医鉴定费、精神损害抚慰金98474。66元和53127。32元；（四）被告萧亮忠赔偿原告黄彩英医疗费、丧葬费、死亡补偿费、交通费合共27231。03元；（五）广州市公路局东郊分局对第三、第四项判决承担连带清偿责任。（六）驳回原告的其它诉讼请求。

来源：中国法院网

责任编辑：陈思